秦汉时的县,就是古代的国,读第三章可见。县令就是古代的国君,只能总握政治的枢机,发踪指示,监督其下。要他直接办事,是做不到的。所以真正的民政,非靠地方自治不可。后世地方自治之制,日以废坠,所以百事俱废。秦汉时则还不然。据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》:其时的制度系以十家为什,五家为伍,一里百家,有里魁检察善恶,以告监官。十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩啬夫、游徼。三老管教化,体制最尊。啬夫职听讼,收赋税,其权尤重。人民竟有知啬夫而不知有郡县的(见《后汉书·爰延传》),和后世绝不相同。
以上所述,是秦及汉初的制度。行之未几,就起变迁了。汉代的丞相,体制颇尊,权限亦广。所谓尚书,乃系替天子管文书的,犹之管衣服的谓之尚衣,管食物的谓之尚食,不过是现在的管卷之流。其初本用士人,汉武帝游宴后庭,才改用宦官,谓之中书谒者令。武帝死后,此官本可废去,然自武帝以来,大将军成为武官中的高职。昭宣之世,霍光以大将军掌握政权。其时的丞相,都是无用或年老的人,政事悉从中出,沿袭未改。成帝时,才罢中书宦官,然尚书仍为政本,分曹渐广。后汉光武,要行督责之术。因为宰相都是位高望重的人,不便督责他,于是崇以虚名,而政事悉责成尚书。尚书之权遂更大。魏武帝握权,废三公,恢复丞相和御史大夫之职。此时相府复有大权,然只昙花一现。魏文帝篡汉后,丞相之官,遂废而不设。自魏晋至南北朝,大抵人臣将篡位时则一设之,已篡则又取消。此时的尚书,为政务所萃,然其亲近又不敌中书。中书是魏武帝为魏王时所设的秘书监,文帝篡位后改名的,常和天子面议机密。所以晋初荀勖从中书监迁尚书令,人家贺他,他就发怒道:“夺我凤皇池,诸君何贺焉”了。侍中是加官,在宫禁之中,伺候皇帝的。汉初多以名儒为之。从来贵戚子弟,多滥居其职。宋文帝自荆州入立,信任王府旧僚,都使之为侍中,与之谋诛徐羡之等,于是侍中亦参机要。至唐代,遂以中书、门下、尚书三省为相职。中书主取旨。门下主封驳。尚书承而行之。尚书诸曹,魏晋后增置愈广,皆有郎以办事。尚书亦有兼曹的。隋时,始以吏、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司。六曹皆置侍郎,诸司则但置郎。是为后世以六部分理全国政务之始。三公一类的官,魏晋后亦时有设置,都不与政事,然仍开府分曹,设置僚属。隋唐始仿《周官》,以太师、太傅、太保为三公,少师、少傅、少保为三孤,都不设官属。则真成一个虚名,于财政亦无所耗费了。九卿一类的官,以性质论,实在和六部重复的。然历代都相沿,未曾并废。御史大夫改为司空后,御史的机关仍在。其官且有增置。唐时分为三院:曰台院,侍御史属之。曰殿院,殿中侍御史属之。曰监院,监察御史属之。御史为天子耳目,历代专制君主,都要防臣下的壅蔽,所以其权日重。